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我国地方政府决策法治化研究
日期:2016-06-12

 

   

我国经济体制改革和政治体制改革从党的十一届三中全会后开始进行,近年来不断深化发展。我国的经济体制也经历了一系列改革,因此,对于政府决策也提出了更高的要求,在现阶段,我国的政府决策制度建设已经初见成效,但是在具体细节方面,例如政府决策的程序、监督、责任、救济方面都不健全,因此,任何错误的决策都会给大众和行为相对人带来影响,同时相关的救济渠道也无法提供相应的保障,一般很难说明白责任、改正不足,行政相对人同样很难利用申请复议等方式得到合理的救济。所以,怎样科学合理地解决上述的不足,确保在法律下做出行政决策,是现阶段亟需解决的问题。

社会转型期间内,地方政府决策法治化是我国执政党和中央以及地方政府高度重视的一个课题,本文对地方政府决策化进行研究,首先从定义和内涵进行界定,进一步明确相关概念,其次研究地方政府决策法律制度的建设,即如何规范行政行为,促进行政机关合法、合理行政,公正、高效行使行政职权,通过规范地方政府机关及其工作人员的法定权限,同时通过法定程序对其职责范围内的公共事务做出决定或确定方案的活动与过程,保障公民、法人或者其他组织的合法权益,推进依法行政,建设法治政府。

本文共三部分,第一部分为理论阐述,将地方政府决策法治化的相关概念进行介绍和分析,为下文的进一步研究提供基础,第二部分为我国地方政府决策法治化的现状,主要总结我国目前法治化决策的主要成就,继而分析在实践中存在的弊端,最后对不足现象进行原因解析,最后一部分是针对我国现状对地方政府决策法治化提出相关建议,为我国建设该项事业提供相应的理论依据。

本文通过实证与对比的方法,把政府决策归进法制化范畴展开探讨。本文“政府决策法治化的实现途径”这一个部分,属于其中的重难点问题。另一方面,笔者阐明的对不当决策与决策失误实施法律控制与救济的对策,希望能为我国的政府决策法制化建设尽一份绵薄之力。

关键词:政府决策;法治化;依法行政;法治政府

我国地方政府决策法治化研究

 

一、地方政府决策法治化相关概念

政府决策行为是政府行政管理中最主要的行为,然而这一非常关键的行政行为一直被理论领域所忽略。很长一段时间里,政府决策始终被看做是行政管理学的定义,全部文献中均把它当做专章进行研究,而在行政法学文献里面几乎未见报道,笔者翻阅了许多行政法学方面的文献资料,在行政行为和行政权的分类方面,几乎没有涉及政府决策行为和决策权的,这表明行政法专家人士未将它纳入行政法学的范畴之中,并且在理论领域同样未展开细致的探讨,因此在政府决策的行政法学研究未见报道,这样肯定将导致我们的身边存在许多政府决策失误问题,这是在所难免的事情。

政府决策法治化是政府有效发挥自身职能,做出合理决策的法律基础,同时地方政府决策法治化是法律在地方行政决策中的反映,其主要利用法律与宪法来对决策主体行为、体制与过程进行规范,尤其是利用法律来充分保障民众参与公共决策的权利,来监督地方政府部门与相关人员正确行使自己的权力。加强地方政府决策法治化研究,对地方政府行政执法行为进行规范,是现实需求,同时能够为国家可持续发展创设一个有效的环境。

从公共管理的层面进行分析,政府决策是决策理论在政府行政管理上的反映,某种程度上,其效果与政府威信以及绩效密切相关。从法学的层面对其定义进行分析,阐明其分类与具体特征,同时进行深入的理论探讨,能够充分确保其朝着法治化、民主化的方向发展。

(一)地方政府决策的定义

1、地方政府决策的涵义

政府决策是指政府行政部门及相关职工为达成某种行政目标,根据法律流程,利用合理的理论与技术手段,对各种主客观条件进行细致的分析,同时对待处理问题作出决定的一个过程。其属于决策的范畴,和行政执行、监督三者一起组成行政管理行为,并处于决策中的核心地位。

地方政府决策本质上就是各级地方人民政府与公务员为达成某种行政目标根据法律流程,利用合理的理论与技术手段,对各种主客观条件进行细致的分析,同时对待处理问题作出决定的一个过程。具体来说,其主要涉及到一般决策与重大决策两种类型,在这里,前者对广大民众以及社会利益起到的作用相对较小,对于后者来说,其与广大民众的利益息息相关,正是这一个方面的原因,我们主要将重大政府决策当作核心,来构建相关法律制度。

2、地方政府决策的特征

地方政府决策同样具有四个特征:

    首先,决策主体的特殊性。其主体是地方各级行政机关。即各级人民政府及其工作机构与县级以上人民政府的派出部门;

    其次,权威性与法定性。其具有非常强的约束力,一旦制定决策,就会利用相关政府部门来负责落实,对那些违反行为进行适当地惩处;

    再次,有限性与公共性。所谓公共性,就是各级地方行政机关是政府决策的主体,非经法律授权不能进行,同时,决策失误的范围必须在法律规定之内,这就是决策的有限性。

第四、政府决策具有层阶性和规范性。层阶性即行政体制的层阶性决定了政府决策也具有层阶性,地方政府决策公共性就小于中央行政决策的公共性;规范性即地方政府决策的进行有法律法规对其权力范围的限定和规定的程序进行制约。

(二)地方政府决策法治化的概念

1、地方政府决策法治化的含义

依法决策是我国政府决策改革的目标选择,是依法治国和全面建设社会主义法治国家的重要内容。加强对政府决策法治化的建设,一方面确保了人民的要求和意志能够得到反映,同时也保障人民的权利能够得到保障和维护,这是法治社会的必然要求。

地方政府决策法治化,即为规范行政行为,推动行政部门在法律范围内行使职权,地方行政机关及职工按照法律规定的权限,以保障公民、法人等的合法权益为切入口,以建设法治政府为宗旨,利用法律程序对公共事务作出决定。

2、地方政府决策法治化的表现形式和特点

    从考察的不同角度来看,政府决策形式主要有以下几种:

    第一,以决策内容是否有可实施性,行政决策分为结果性行政决策和方案性行政决策两类;

    第二,以决策内容的重要性大小进行区分,其主要包括一般与重大行政决策两种类型;

    第三,以决策目标与条件能够达成的程度大小进行分类,其主要能够划分成以下几种:风险型、确定型与不确定型;

第四,以决策所涉及的范围来看,行政决策可以分为宏观(战略性)行政决策和微观(操作性)行政决策;

第五,以决策主体所处的阶层与所具有的地位进行分类,其主要能够划分成以下几种:基层、中层与高层。

3、地方政府决策法治化的基本原则

第一是效率与公平原则,“效率”一词,反映的是一种客观状态。所谓效率,本身是一个抽象概念,在行政学中有较多的界定和衡量标准,比如我们通常认为效率是投入和产出的比例,高投入低产出就是低效率,反之,低投入高产出是高效率,那么,行政决策作为行政行为的一种无疑将效率列为重要原则。如何提高行政决策的效率?首先是行政决策周期,其次是行政程序的繁简来决定,这可以决定行政决策所耗费资源的多少。这两个方面,都是从物质上来考虑的。因此,在时间中往往要加上人们对行政结果的满意程度作为参考,所以说,效率原则不仅包括了物质效率,还有评价效率。而公平原则是与社会发展的理想相符合,足以保证民众的正当需求与利益的状态。许多业界认知往往将公平和效率两者相对立,同时将两者看做是一对矛盾。究其根源,主要是由于实践之中对效率的追求一般将引发出一系列的不平等现象。按照我个人的观点,两者是统一的。长期以来,社会各界平面低追求“公平”,却没有注意“效率”,于是陷入了平均主义的困境之中,在很大程度上影响到我国的经济发展速度,对社会造成非常巨大的损失。在我看来,他们均属于行政决策法治化过程中必须坚持的指导思想。公平的行政决策原则可以在很大程度上改善政府部门的工作效率,而不公平肯定将对效率产生严重影响。然而,公平属于我们生活的整个社会总的伦理标准,而效率仅仅属于经济运行的原则,后者必须服从前者,这是由于唯有满足伦理标准的运行方式才是最有效率的。

第二是合法性与合理性原则,对于现阶段的我国来说,行政决策合法化是衡量我们是否成为现代法治国家的标准,同时也是一项重要原则,而所谓的法治国家,就是行政主体受到明确的制约,并且其行为首先应该是行政决策行为处在法律规范以及民众的有效监督之下。其合法性属于一个广义的概念,即制定与执行当中的各个环节,均一定要与法律相符。唯有合法的行政决策,才能够形成约束力,才能够具备可执行性。在这里,对于其合法性,即在行政决策的形成、决定和决策的过程是不是与律法相一致。通常来说,律法规定往往非常具体,然而,其中仍然存在一定的特殊问题,部分规定较为模糊。但是,其原则或精神却非常具体,在某种意义上来说,其合法性即制定与执行行政决策的程序一定要与所有律法相符合。西方国度专门针对这一个方面颁布了程序的法律。拿美国来说,美国在 1946 年颁布了《联邦行政程序法》,其中清晰地指出各种政府行为程序。现代民主国家往往都非常强调行政程序,形成了一致意见:其制定与执行过程一定要坚持律法程序。“程序”具有非常关键的作用,其为规范行政行为的其中以个非常关键的渠道,这一点得到了大量实践的印证。要是缺少程序的保障,行政决策则非常容易变成个人的决策。大量的实践告诉我们,对于行政决策权力的被委托主体往往无法充分抵挡权力的诱惑。因此,如果单纯地依靠行政决策主体的进行自律,这样做很难取得理想的结果。鉴于这一个方面的原因,一定要利用法律条款的强制性来对行政决策行为进行规范,尽可能地确保其公平公正。而所谓其合理性,即行政部门的行政决策提前制定了非常具体地目标,获得充分的信息资料,同时是以非常具体的理论基础和理性的分析之后构建的。此处所说的理论基础,即行政决策主体通过某种相关分析理论,这将直接关系到其合理性。具体来说,其合理性大体上涉及到以下几方面:第一,所设定目标在相关主体机关的职权之内;其次,目标是能够达成;第三,目标是能够进行衡量与评估的;第四,行政决策具有非常具体的时空界定。另一方面,那么不具体的、不能进行估量的、不能实现的目标属于无效的。

第三是科学化、民主化和公开化的原则,科学化,即行政决策必须与人类认识与改造世界的一般规律相符,必须与其客观现实相一致。业界著名学者西蒙指出,一个科学的决策主要涉及到下列几方面内容:采集数据确定目标;进行一系列的探讨与论证;编制出几种备选方案;从中选出最理想的一个方案;执行最理想的方案;进行反馈。他在研究过程中阐明的决策步骤,实质而言,其属于决策程序,按照我的观点,它具有科学性,究其根源,主要是由于其与我们认识与改造世界的一般规律相一致。我们在具体的实践过程中总是有许多问题不能解决,这样就会对它们的有关现象进行仔细的分析,从中发现处理的方案,在此基础上,对方案进行实施,通过具体的实施,我们能够在最短时间内尽快反馈信息同时逐渐对提出的方案进行优化,这是一个螺旋式上升的过程,与唯物主义辩证法的认识和改造世界的过程相符。将看做是科学的另外一个原因,行政决策的时候搜索大量的有关数据资料,进行了一系列的调研,同时所确定的方案是客观的,并不是个人的主观臆断。对于其民主化,即行政决策程序必须有广大民众的广泛参与,方案必须充分反映他们意愿。“决策民主属于中国政府民主政治的有机内容之一。”“民主过程的实质即为参与决策,民主社会里面的每一个组成分子均无法确保自己在参与争执中必然处于优势位置,然而,却能够肯定他能够非常公正地具有自己的一份决策权。”归根结底,民主其实是对权力进行制约,行政决策的民主性也符合这一个规律,它一方面规定该过程中必须有广大民众的参加,另一方面还应当使他们对行政决策权发挥一定的制约功能。第一,行政决策一定要具有相应的利益平衡的程序。当其主体从政府的利益入手来做出决策的时候,肯定将对广大民众的利益有所触及。在这种情况下,广大民众肯定将对政府部门提出一定的要求,这样就会使得两者发生利益斗争,进而肯定会引入一定的程序,要是决策程序不科学合理或者压根不存在什么程序,在这种情况下,那么就将导致两者发生非常激烈的矛盾,在很大程度上影响到社会的进步。要是存在非常科学合理的程序,则能够使两者在较为和平的气氛中实现利益的平衡。在实践之中,当前政府实施的行政听证制度取得了很好的效果,就是一个典型的例证。行政决策的公开化,是指行政决策程序的任一环节都应该向社会公开。美国参议员汉密尔顿曾说过,“阳光是最好的防腐剂”。也就是说,向社会公开可以在很大程度上避免行政决策权力的不合理使用,这样就使得各种腐败行为暴露在公开的环境之中,没有地方隐藏。行政决策程序同样必须拥有公开性与透明性。这里所讲的公开性,即应当具有形式与实质公开性两种类型。其中,对于前者来说,即行政决策过程中涉及到的各环节均必须对广大民众透明,使他们掌握现阶段的行政决策程序。之所以要这样做,旨在使得广大民众能够充分掌握进行之中的行政决策,充分迎合他们的知情权,为他们进行有效的监督提供方便条件。而对于后者来说,一方面必须拥有前者的基本要素,另一方面也应当公开其有关资料与行政决策机关选定决策方案的具体原因。对于后者来说,其实是将向广大民众公开行政决策部门的价值取向与思考方式。这样做可以充分确保广大民众真正发挥自身的监督作用。前者属于后者的前提,实质公开实质上属于前者的主要目的,他们之间的关系是辩证统一的。缺乏实质公开的行政决策程序公开是虚有其表,而缺乏形式公开的行政决策程序公开同样是难以实现的。

二、地方政府决策法治化的现状分析

(一)地方政府决策法治化建设的成就

1、注重决策制度建设的科学性与民主性

党的十五大上,时任国家主席的江泽民同志曾经明确表示:今后应当逐步构建起体现民情、民意、民智的科学合理的决策机制,使得决策朝着民主化、科学化的方向不断发展,使决策水平与效率不断改善。

自从我国建设现代化法治国家以来,对行政决策法治化的建设已经取得了相应的成绩,比如我国的民主法治观念正在不断加强,同时在决策过程中也更加能够运用民主法治思想,解决好各级冲突和矛盾,广泛吸收群众意见。1978 12 13 日,邓小平同志在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话中第一次明确指出:“为充分确保人民民主,一定要切实加强法制。一定要使其朝着法制化的方向发展,使该制度不会由于国家变换领导人而发生变化。”上个世纪九十年代早期,在南巡讲话时邓小平重新对这个问题作出阐述,他明确表示:“一定要充分发挥法制的作用,搞法制才能真正发挥作用。”利用长期的法制教育,使得政府部门及其公务员的法制思想有了非常明显的改观,另一方面,民众的法制观念同样在不断提高。

目前,我国早就变成了WTO的其中一份子,而WTO的制度是面向其中每一个国家的。很长一段时间里,中国始终遵循“管”字当头原则,具有相对落后的行政法制思想与服务思想,所以,面对WTO,中国应当形成良好的“全球化”意识,应当形成良好的服务意识、法制意识。尤其是在提高法制意识上,一定要采取有效的政策,为社会的全面发展创造良好的条件。

2、逐步完善决策程序

目前我国正逐步实行党政分开、政企分开的建设步伐,这些措施有效的刁杰了行政决策的权限和范围,同时为我国完善相关制度建立了良好的基础,伴随我国对外开放的不断深入发展,中国不断调整行政权力,同时还制定了一系列的规范性文件对其进行阐明,使得各个部门的权力配置关系变得更加具体,使得各个部门的行政决策职能更加明确。另一方面,各个相关部门均制定出相应的议事规则,通过这种方式来对行政决策程序进行规范。尤其是从 1993 年推出《国家公务员管理暂行条例》开始,中国推出一系列相关政策,以进一步对公务员的行为进行规范,于是从法律的层面对行政权力形成了有力的制衡。十八届四中全会明确提出了要健全依法决策机制,为依法决策确定了五个“法定程序”:公众参与、专家论证、风险评估、合法审查、集体决定,这五个程序必须做到位才能叫做法治的依法决策。

我国不仅已经建立了一定的决策环境基础,同时也已不断组建起政策研究部门与信息管理中心。各级政府及行政部门创办不同类型的研究单位,另一方面,许多地方政府,通过当地所具有的丰富资源,组建起专门的政策咨询委员会,上述各个部门的建立就是为了政府的行政决策行为带来有利的信息和建议,包括相关学者的讨论和认证,为相关决策提供辅助,而关于我国建设经济整治改革过程中面对的重大理论问题也给予相应的解决举措。伴随信息技术的突飞猛进,信息变得愈发通畅无阻,在很大程度上推动了各级信息部门的前进节奏,同时对行政决策所发挥的功能愈发提升。不仅如此,不同类型的信息调查咨询机构也迅速出现并加入到行政决策辅助机构的行列中来。

3、重视法律追究与问责机制

我国从2003年非典时期实施了官员问责制度以来,官员问责的空间不断由中央向地方辐射。无论是属于中央权限的部级干部被问责,还是国务院派往各地的调查组对一些重大事故或事件中的地方和部门官员的问责,最初的官员问责是自上而下,由中央层面促成的。但随着现代公共行政的发展,越来越多的地方政府 开始自觉而主动地在中央这一精神指导下,结合当地实际,制定出自己的问责办法,问责这一方式在 实践中朝着制度化的方向发展。许多地方行政部门与执法单位针对相关问题纷纷推行问责制,并陆续出台了相应的规章制度,有关官员被问责的新闻也频频见诸报端。十八届四中全会还特别提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。重大决策也是终身负责的,不能拍完板,一走就完了。如果在政治经济生活中的一些大的领域,比如,重大事故、城市建设、招商引资等出了问题,决策者要终身负责、责任倒查。有了问责这个“紧箍咒”,对地方政府决策的科学化、民主化、法治化建设起到了强有力的推动作用,这也是法治政府建设方面的一个重点。

4、加强了对地方政府决策的监督

我国宪法规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法规定地方各级人大在本行政区域内,行政法规的遵守和执行;地方人大常委会有权撤销……。就地方行政决策来说,地方人大及常委会的监督主要涉及到工作与法律监督两种类型。在这里,其行政监督工作基本上利用下面的途径来进行:询问与质询;视察与调查;审查与批准等待。然而,具体的落实当中,常常存在一系列不良问题,例如职权被架空,被动进行监督等问题,因此,要想进一步完善其监督体系,一定要切实提高各级人大监督地位与权力,着力人大对行政决策的监督方式。目前,大体上属于“内部监督”。也就是上级行政机关、主管部门监督,专职的行政监督机构监督;从机构设计的方面进行分析,目的是不断改善政府的行政效能。为不断改善行政效率的监督水平,在我个人看来,地方行政决策监督体系构建过程中,一方面应当逐渐提升内部监督的主体地位,另一方面,尤其应当逐渐优化行政监督机制。例如,监督的时候,能够从行政层级、行政法纪与行政审计三个角度入手,逐渐加大决策监督力度。

(二)地方政府决策法治化的实践缺失

1、政府决策权限法治化缺失

在行政决策的现实中,经常存在部门领导主导决策的情形,多数时候其个人意见成为最终决策方案,这样长期高度集中的管理体制下,一个部门的决策成为了某领导敲定的个体行为,不过,由于其专断性明显,赤裸裸的个人说了算的行政决策在现实生活中也难以找到生存的土壤。所以接下来就出现了变相个体决策的情形,比如领导根据自己的利益形成初步对策,然后在正式指定之前召开会议,将自己的方案说出,与会人员也只能附和上级的指导意见和观点,最终形成所谓的集体决策。其本质就是打着民主幌子的个体决策。这些出现在现实中的非民主化,就导致相关活动不公开、不透明,从而造成行政腐败与权力滥用等一系列问题,并且降低了行政决策的科学性和合理性,行政部门及管理人员高高在上,非常明显,这一点是有悖于中国提倡的民主。公众政治参与是判断现代社会民主化程度的其中一个关键的参数,因受到传统的封建观念的束缚。广大民众具有相对薄弱的参与观念。鉴于这一个方面的原因,进一步提升广大民主的参与热情,不断扩大民主参与,成为摆在政府面前的关键任务。

2、政府决策内容法治化缺失

建国前我国经历了近千年的专制统治,因此,旧中国留下的民主法治传统记录稀少,法律部门和政府部门的行政人员多数素质参差不齐,依法办事的观念十分薄弱,甚至经常出现官大一级压死人、依权压法,利用权势谋取一己私利的情形,尤其行政部门,官僚主义作风泛滥,不仅不为人民服务,甚至侵害人民利益,有的甚至发布严重违反法制的文件来影响社会发展。同时,现阶段,中国仍然停留在社会主义初级阶段,在某些贫困地区,广大人民群众仍然没有解决温饱问题,经济落后,教育缺失,封建传统观念仍然在很大程度上影响着广大民众的观念与意识,对于一般的民众来说,他们往往没有掌握充分的法律知识,这个问题严重存在,当面临政府决策违法而侵害到自己的正当权益的时候,大部分民众选择沉默,根本无法通过法制观念来对政府的行政决策行为进行衡量,正是这一个方面的原因,他们往往无法解决上述问题。之所以会发生上述不良现象,均为政府行政的不民主所导致的。所以,缺乏良好的法制观念,一方面属于行机构具有的问题,另一方面还属于一个社会问题,是行政决策法制化所必须解决的首要问题。

3、政府决策程序法治化缺失

对于行政决策,本来就是一种积极的措施,是行政机关根据实情以及出现的问题寻求最佳解决途径的过程,我国已经建立了中国特色社会主义市场经济体制,然而,传统计划经济的作风和习惯仍然影响着我们,由于旧体制的制约,行政决策的权力通常是从上级部门分配而来的,相对较为有限。而其有限性根本无法有效迎合外部条件的多变性,于是会使得具有的权限和需要的权限发生冲突,最终导致行政决策权力的丧失原本的作用。一些行政决策人员开展业务过程中,要是面临新的状况,根本不能依靠个人的能力做出选择,主要是一味的依靠上级领导,几乎不会在个人权限之内尽快做出科学合理的解决,长此以往,将产生强烈的思维定势,即:行政决策主要取决于上级领导,自己根本没有能力与权限。在部分单位,上级领导的个人意愿常常作为行政决策的重要参考与借鉴,对于全程具有决定性的作用。而部分手中具有权利的官员因为这样那样的原因,在行政决策的时候,通常情况下,他们常常会排除异己,自己其实早就做出了决定。这些人在行政决策的时候,一味地重视那些有利于自己的意见,而根本不注意别的意见,有时候还会对相反地意见进行压制。再就是,部分行政决策机构提前预警确定了方案,然而,为了充分体现决策的民主,往往会大作表面文章,摆一个形式,请相关专家人士进行论证,同时利用一定的手段来控制他们的论证结果,之所以许多行政决策出现不良后果,就是由于该因素造成。当前,我们身边的一些现象均属于民主不足的体现,例如按照上级的意见作出决策等。

4、政府决策责任的法治化缺失

我国的政府决策体制主要是来自于计划经济体制。在传统体制之下,我们存在诸多方面的问题,权力过分集中、党政决策职责不分等,正是上述的一系列原因,所以在行政决策的时候,依旧具有一定程度的个人主义现象。同时,因权力与责任不一致,权力、利益与责任分离,行政决策主体手中具备权力,同时能够从中受益,然而他们往往不会对自己滥用决策权力造成的负面作用进行负责。

目前,中国仍然停留在十分特殊的阶段之中,也就是从计划经济过渡到市场经济的阶段。因市场存在的诸多问题,使得政府在其中一定要发挥关键的作用,政府必须面对许多繁杂的问题以及非常大的工作量,他们会制定大量的制度,这些制度能够对广大民众的利用产生直接的影响。然而,对许多大型的项目工程,预先并未开展细致深入的论证,就仓促上马,最终导致项目没有结束就终止,夭折;另一方面,由于随意的投资工程项目,能够导致非常巨大的浪费。关于上述的各种不良结果,相关政府部门及其工作人员并未负责,同时并未得到惩处。因此,中国社会各界仍然未树立起良好的行政决策法律责任观念。另一方面,一些政府决策部门的职工统一没有充分的责任意识与观念,大部分人持有这样的错误观点,行政机构的决策失误并非属于法律的范畴,这样他们就能够避免受到法律的惩处。不仅如此,社会各界对该机构进行问责的观念同样非常不足。因这样那样的因素造成的行政决策失误而引起的不良后果,往往会以“交学费”为开脱的理由,从而使得广大人民群众的利益受侵。

5、政府决策监督的法治化缺失

权利一旦没有了监督就会产生腐败问题,我国的民主和法制建设已经在不断发展完善的过程中,但是也只是在初步形成阶段,加上旧体制残留的问题,是我国目前行政法制监督的体系还不够科学合理,存在一定的扣动和问题,所以,这些问题值得我们细细探讨:

第一,监督软弱,流于形式。中国的行政监督工作,存在职权范围模糊,权力过分集中的问题,正是由于这一个方面的原因,使得人民代表大会等相关部门根本无法有效行使自己的职能,同时使得国家权力机关的监管与制衡同样没有充分的效力。尽管宪法赋予广大人民群众监督权,然而现实却并非如此,民众的建议往往无法尽快得到反映,就算是被上报,通常根本不能得到关注,从而在很大程度上影响到他们的情感,对他们的监督热情产生极大地损害。

第二,监督体制不完善。我国当前仍然没有形成一个完善的行政监督体制,没有足够的有效性与权威性。行政决策体系之中虽有政纪监察与审计监督机构,然而,现实情况并非如此,当前大部分行政监督部门均为应行使监督职能的部门,他们监督的职责和利益发生一定的冲突。这样就使得行政监督往往陷入一个两难的境地,行政监督机构没有足够的权威性与独立性,成为现阶段监督不力的关键所在。

第三,缺乏有效的社会监督。国内,按理来说,社会监督属于行政决策监督的一个辅助的方法与途径。现实情况并非如此,一些社会监督机构发现的各种问题,往往无法获得足够的关注,社会监督并未和行政监督实现有机融合,通常情况下,两者往往被割裂开来。尽管国家大力倡导行政决策透明公开,然而,值得注意的一个问题是,理论和现实之间仍然存在不小的差距,我国仍然未完成脱离舆论专制主义的制约与束缚,社会监督仍然没有形成良好的氛围与条件。

(三)地方政府决策法治化缺失的原因分析

这个问题,既有政府行政人员的法制思想薄弱等不足,同时存在广大人民群众法制观念薄弱的问题。由于受到传统的封建思想的影响,对于政府及机构的公务员来说,他们的法律素质存在着很大的差异,许多公务员具有十分落后的依法工作意识,特别对于有的级别相对较高的领导干部来说,他们往往通过自己手中的权利来干扰法律,有的徇私枉法,一味地谋求个人利益;部分公务员没有足够的民主观念,具有非常浓厚的官僚作风,根本不会考虑自己掌握的权力是广大民众提供的,根本不会积极主动的为广大民众提供优质服务;部分人还散布各种违反性的文件,通过这种方式来干扰我们社会的发展。不仅如此,中国现阶段发展进入到了社会主义初级阶段,在某些贫困地区,广大人民群众往往还没有解决温饱问题,经济落后,教育缺失,封建传统观念仍然在很大程度上影响着广大民众的观念与意识,对于一般的民众来说,他们往往没有掌握充分的法律知识,这个问题严重存在,当面临政府行政决策违法而侵害到自己的正当权益的时候,大部分民众选择沉默,根本无法通过法制观念来对政府的行政决策行为进行衡量,正是这一个方面的原因,他们往往无法解决上述问题。之所以会发生上述不良现象,均为政府行政的不民主所导致的。所以,缺乏良好的法制观念,一方面属于行机构具有的问题,另一方面还属于一个社会问题,是行政决策法制化所必须解决的首要问题。

三、推进地方政府决策法治化建设的对策

(一)深化政府决策法治化的认识

首先对于法治化的认识就是要树立人们对法律的信仰和崇拜,树立法律在人们心目中的权威,成为人们崇拜的对象,信服的对象,曾经法律长期变成了维系道德的工具。1949年建国之后,长期的过程中,中国一味的注重刑罚的法律观,这种思想非常狭隘,同时,在实践之中宣传与应用法律等工作同样没有取得较好的效果。广大人民群众往往对法律没有足够的信心,至于充分信仰法律就更不用说了。如果向在广大人民群众之中形成良好的法律信念,使人们信仰法律,就必须从以下几方面做起:第一,要严格依法办事,树立法律的威严。第二,对违法行为,尤其是行政机关的违法行为要严惩不怠。如今人么对法律的崇拜感减弱的重要原因就是对行政机关和工作人员的失望和质疑,因为现实中存在的行政机关及其工作人员缺乏法律信仰,在执法过程中以权谋私、侵害相对人利益,违法执法、滥用职权、营私舞弊等诸多现象使人们对法律的权威产生了质疑,因此,对行政机关的监督和追责也非常重要。第三,要全面做好法制教育和宣传工作。由于建国初期对法制教育的缺乏,是我国全民的法律素质和基点很低,这样要树立法律之上的意识就徐璈对法制进行良好的教育和宣传,所有的 行政决策都必须符合法律要求,不受行政领导者的个人意志左右,不受行政决策主体的部门利益、局部利益的影响,以减少行政决策失误。

(二)推进政府决策法律制度建设

    从法学的角度看,程序就是交涉过程的制度化,它开始于申请而终止于决定,在程序过程中需要考虑的是实质性的东西而非内容和处理的结果,程序正义是法律运行过程中需遵循的价值目标,他的核心就是为了实现法律正义,同时提供相应的理论价值,正如罗尔斯曾经说到的:“对于古代人来说,他们往往将善的理论放在第一位,而现代人却并非如此,他们往往将正义观念放在第一位。”换一句话来说,正义一方面属于现代政治哲学的重中之重,另一方面也属于制度的价值所在。地方行政决策法律制度构建的时候,唯有始终遵循程序正义,才可以充分确保法律的公平性和独立性。究其根源,这是由于,程序实质上属于能够看见的正义,程序正义为实体结果提供了正当化的依据,同时还能够为程序过程提供了合理性与正当性。

戴建华在研究过程中曾经指出,“当前法律程序如果想达到最低的程序正义,最小必须涉及到以下几方面内容:程序中立性、参与性与公开性。”从其他层面进行分析,对于前者来说,即确定结果的法律主体必须严格遵循公正的基本原则,对相关各个主体必须保持中立,必须没有任何的歧视。而对于程序参与性来说,即利益相关法律主体必须具备足够的机会来参加法律程序的议事过程,同时能够在一定程度上影响到法律结果的形成。对于后者来说,即当事人与公众必须能够看见法律程序的各个时期与各个具体的步骤。行政程序属于法律程序的其中类型之一,所以,其也必须满足上述三个方面,换一句话来说,也就是避免偏私、行政参与和行政公开。在行政权力逐渐渗透到我们日常的方方面面的当今,程序正义已经发展成现代行政程序的宗旨。所以,我国地方行政决策制度建设也要以程序正义为立法指导思想。

(三)合理配制权力,明确决策主体权限与范围

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,就强化权力运行制约和监督体系作出了新的部署,对权力配置还不尽科学、对相互制约和协调的原则落实还不够问题提出了新的对策。一方面,既要保证和发扬决策效率高、能够集中力量办大事等优势,另一方面,又要着力防止权力滥用、避免决策失误和出现腐败问题,这是我们的领导体制和决策机制面临的重要问题,是强化权力运行制约和监督体系要努力实现的目标,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要内容。

行政决策主体包括个人和集体(领导班子等)两类,决策主体属于所有行政活动的主体,是决策系统主观能力的体现者,其智能结构与决策的最佳化程度成正比。行政决策主体是行政活动的核心,以往,决策权、执行权和监督权之间还没有完全形成相互制约;权力往往过分集中于主要领导干部手中,这样既容易导致决策失误,也容易导致腐败产生;权力运行过程尚不够公开透明,对权力的监督仍不够有力。在我国,一般情况下,其往往是指行政的领导者,由于决策属于这些人的职责之一,然而,伴随现代行政决策不断趋向于智囊化、集团化,行政决策变得越来越专业化与复杂化,单独的一两个行政领导己无法对不同类型的事务作出合理的决策,必须经过许多专业决策参与者的集体讨论,正是这一个方面的原因,我们所说的行政决策主体一方面涉及到第一种里面的决策者,另一方面还涉及到第二种里面的参与者,两者结合起来一起组建起行政决策主体,其一定要依法具备决策权,一定要根据法律与宪法相关条文来作出相应的行政决策,一定要充分反映国家的意志,并且还能够代表公共利益;无论何时何地,一定不要超越法律明确的权限来作出决策,这是必须注意的一个方面。

(四)完善政府决策程序制度

针对我国政府重大行政决策程序中存在的不足,笔者认为行政决策程序法治化应加强和完善以下程序:(1)调查程序,行政机关或机构应该对决策的问题进行调查和了解,这样才能掌握问题的实质,充分了解才能分析可行性以及正确与否,其次,对相关法律法规和政策的规定也要进行掌握,第三,进行实地调查,听取相关专业人士的意见和建议,同时,对国外相关先进经验进行借鉴。(2)决策规划程序。在广泛调查研究的基础上,起草决策方案,方案的拟定可以是一个,也可以是多个,草案应当对决策目的、适用范围、具体内容,甚至细则作出明确规定,(3)可行性论证程序,相关行政决策关系到重大问题是需要进行可行性论证和分析,这样才能增加决策的合理性和科学性,针对不同问题和领域制定出专门的可行性论证内容,以使决策更加合理、可行。(4)听证程序,设置听证程序主要对相关决策相关者参与权的保护,相关利害关系人应该对于切身相关事务的决策表达自己的意见和建议,也可以扩大听证参与,增加决策透明性和公共参与性。(5)咨询和协商程序,咨询是指决策者针对其中某个问题向专家组进行询问,在这里,之所以要设置咨询委员会,主要是由于,近年来,行政决策逐渐朝着专业化的方向发展,主要是为了能够做出科学决策;所谓协商,即在决策的时候,针对相关问题和有关机构进行讨论,通过这种方式来对决策的内容进行协调,避免发生决策的分歧与矛盾。(6)审议和审批程序,审议即决策机关决策等对行政决策方案展开一系列的审查、反复探讨以及做出决定的一个过程,在这里,值得注意的一个问题是,对那些关系到广大人民群众切身利益的重大问题,必须通过会议集体审议的形式来做出决策;(7)公布程序,行政首长负责出面鉴定审议得出的结果,在此基础上,依法公布给广大人民群众。这属于非常关键的一个环节,没有通过公布的决策,根本没有法律效力与强制力;(8)备案,即行政决策主体在行政决策生效之后,选用按照相关法律将这一个决策文件报送至相关机构,为进行审查提供方便。旨在充分维护法律、政策的协调性,切实强化对决策的监管。

(五)加强政府决策监督反馈机制

监督和控制旨在避免滥用决策权力,是充分确保其目标顺利达成的重要途径与方法,现阶段通过法律来监督,渠道大体上包括以下几种:国家相关部门、社会以及公民监督等几种类型。在我个人看来,地方行政决策监督体制构建的时候,一方面应当逐渐优化有关组织,例如行政决策监督体制,其中大体上涉及到以下几方面:整合行政决策的监督系统,利用这种方式构建起权力制衡体系,主要包括外、内部监督两种类型。在这里,对于前者来说,其主要涉及到人大、政党、司法机关等监督形式;而对于后者来说,还叫做行政监督;另一方面,具体的监督当中,一定要严格遵循公开透明的指导思想,而并非体制内的透明,利用把督办计划、具体实施过程、整改方法、完成时间等方面透露给公众,让广大民众以及社会各界进行监督,另一方面,在当前体制之中,吸收西方法治的好的做法,充分发挥各个监督主体的作用,凝结成一种强大的合力。唯有如此,才能够彻底将权力寻租问题解决,从而能够实现权为民所用。从中国行政管理的现状进行分析,当前,需要切实提升司法监督的功能,尤其是对那些在行政决策过程中不能尽职尽责的官员,一定要做出严格的惩罚。部分公务员在开展管理工作过程中,一味的按照个人的习惯与经验行事,不按照相应的规制工作,胡乱进行指挥;不考虑现实状况,盲目的做出决策,造成非常严重的后果,损失非常严重。长期以来,由于领导人员做出不正确的决策导致集体与国家蒙受财产损失的问题在许多地区经常出现,部分领导人员在落实政策的时候并未进行细致深入的调研,非常随意的做出决策而造成重大误失,部分领导人员一味的追求自己的政绩,为充分体现自己从政时候的政绩,根本没有考虑所在地区的实际状况而盲目铺摊子、扩规模、上项目造成的决策失误。决策失误不仅浪费了集体与国家的财力,还严重损害了党和政府在人民群众中的形象,通过司法审查、加大司法监督的作用,是当前我国全面推进依法行政、实现行政决策法治化的重要保障。除此以外,还要加强网络舆论监督,“网络舆情是一种新兴而重要的社会监督方式,是指利用Internet整合广大网民对不同问题反映出的态度、信念、意见之和。”伴随信息技术的不断发展,网络媒体的应用愈发广泛,现阶段,网民们愈发倾向于展示他们对行政决策的想法,他们提出的建议一方面可以为政府决策机构所注重,另一方面还能够推动那些不科学合理的决策尽快优化完善。所以,政府相关机构必须密切跟踪网络舆情的动态变化状况。因此,制定科学合理的网络舆情信息员制度,并且通过这种方式来加强对网络舆情的跟踪与管理,成为新形势下完善地方行政决策监督体制的一个重要渠道与方法。

(六)建立健全地方政府决策责任追究制度

在构建地方政府决策责任体系的过程中,我们必须坚持以权责清晰为行动纲领;在对各种各样的违规决策行为进行问责的时候,一定要妥善解决政治、法律、道德责任相互间的关联性。在这里,对于前者来说,其主要是指对领导干部已做出满足民意的行政决策,然而却并未认真将自己的责任履行好的时候需要受到的谴责;对于法律责任来说,其涉及到违宪、刑事、行政责任等几个方面内容,同时还存在一定的强制性,对于后者来说,指负责决策的领导干部因个人的道德自觉性在行政决策过程中肩负的实现公共利益最大化与公平正义的良心责任。

由于各种复杂的原因,我国的行政决策法律责任在现实实践中很难落到实处,由于我国行政决策体制中集体领导和个人负责的模式在实践中运作时容易发生演变,集体决策非常易于转化为个人决策,这样在具体的行政过程中难免出现一系列的决策失误,由此引起的损失非常严重,让我们非常痛心,然而,引起该事件的当事人如果在决策的时候获得“集体研究”的保护伞,往往都可以由此而逃脱责任与惩罚,能够非常顺利的逃脱制裁,这属于当前存在的一个不足,同时还是造成领导干部决策水平相对较低的关键所在。这一个问题,同样从反面体现出构建完善的问责制的价值与意义。在这里,对于问责制来说,其重点内容是将责任落实到具体的个人,确定谁主持会议谁负责的基本原则,进一步优化相关制度,唯有将行政决策法律责任具体到个人,在实践之中推行苛刻的问责制,才能既提高行政决策的效率,又不断提高其水平。

推进其法治化,提高政府的行政决策水平,保证政府部门有效履行其行政管理职能,这是社会发展的必然要求。总之,行政决策的法治化具有非常重要的作用,能够在很大程度上影响到法制建设的进程,是非常关键的课题,因此,笔者在进行论文写作过程中,始终怀着一种历史使命感。然而,因个人在认识方面具有一定的局限性,本课题的研究,难免存在一些有待改进的地方,希望各位专家批评指正,以进一步完善本论文。

参 考 文 献

[1]李伟权:政府决策的不可行性分析[J],地方政府管理,2000(1)

[2][]布赖恩.琼斯:再思民主政治中的决策制定[M],北京:北京大学出版社,2010

[3]王佃利,曹现强:公共决策导论[M],北京:中国人民大学出版社,2003

[4]王锡锌:行政过程中公众参与的制度实践[M],北京:中国法制出版社,2008

[5]刘莘:法制政府与行政决策、行政立法[M],北京:北京大学出版社,2006

[6]杨寅:公共行政学[M],北京:北京大学出版社,2009

[7]魏娜,吴爱民:当代中国政府与行政[M],北京:中国人民大学出版社,2002

[8]李娟:行政法控权论研究[M],北京:北京大学出版社,2000

[9]博登海默,邓正来译:法理学——法律哲学与法律方法[M],北京:中国政法大学出版社,社,1999

[10]戴建华:行政决策的价值理念——以正义为中心[M],北京:国家行政学院出版社,2012

[11]吕同超:行政决策失误的责任追究机制研究[J],南京航空航天大学法学院,2008

[12]王万华:统一行政程序立法的破冰之旅[J]2008(3)

[13]贺安杰:关于湖南省行政程序规定的几个问题[J],湖南社会科学[J]2008(5)

[14]袁曙宏:湖南省行政程序规定和改革开放30年的法治成就[J],湖南省社会科学学院学报,2008(6)

[15]田飞龙:以行政民主推进科学决策…评湖南省行政程序规定[J],公众参与察,2008(7)

[16]梁仲明,王建军:论中国行政决策机制的改革和完善[J],西北大学学报,2003(3).

[17]刘阳中:论对行政自由裁量权的程序控制[J],江苏行政学院学报,2001(3).

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