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农村集体土地征收补偿法律问题研究
日期:2016-06-12

   

农村集体土地征收与补偿方面的相关制度在整个土地征收体系当中占到了非常核心的地位,因为它不仅属于权利的约束机制,同时也是保障相关主体利益的协调机制,对土地征收工作的顺利完成,公共利益目标的顺利实现,以及农民、农村集体经济组织合法权益的保护起着至关重要的作用。目前我国在农村土地征收补偿制度方面存在诸多问题,使得土地被征收的农民没有得到合理的补偿。本文所论述的农村集体土地征收制度最先为新中国建立的土地改革制度,在随后的改革开放时期正式形成,从表面上看来属于行政范畴的征收问题,但实际包含了多个方面,牵一发动全身,因为此制度涉及到政府(包括中央政府和地方政府)、农村集体、农民和土地使用者等多个主体相互间的利害关系,同时也关系到农村集体土地在征收过程中涉及的多领域,多方面的问题,例如征收设定、市场运用、组织构建、权力运行、社会保障、所有权明确、土地使用权流转、发展权享有、征收补偿和安置、土地征收程序、土地征收争议问题的解决和救济等,所以说解决农村集体土地的征收其实也是为了能权衡不同主体方之间发生的利益冲突,这属于一个动态的博弈过程,是为了实现不同主体之间的互动、协调和平衡,最终能够实现各方利益协调、保障,确保关系和谐。纵观世界各国,许多地区已经建立了科学完善的土地征收制度,其经验值得我国借鉴。本文也适当的引进了先进国家的土地征收制度进行分析和解读。

本文通过系统论述、比较分析等方法,从农村土地征收补偿制度的基本理论出发,指出我国土地征收的独特之处,反省我国现行土地征收补偿制度存在的问题,提出改革和完善的建议。本文结构共分为四部分,第一部分主要为理论概述,阐述农村集体土地征收补偿的法律特征,同时介绍相应的历史沿革、以及目前我国的相关法律规定,第二部分从立法和实践两个角度分析我国农村土地征收补偿制度存在的问题,第三部分是根据前文存在的问题,给出相应的原因分析,从理论、经济、制度和法治四个方向追寻其根源,找到问题存在的节点,为进一步下结论奠定基础,第四部分是对完善我国农村征地补偿制度的建议,以立法和救济渠道为切入点,为我国农村征地补偿制度的进一步完善提供相应的理论依据。

关键词:农村集体土地;征收补偿;法律问题研究


农村集体土地征收补偿法律问题研究

 

一、农村集体土地征收补偿概述

(一) 农村集体土地征收补偿的概念与法律特征

     最初的土地征收与补偿制度来源于古罗马,而近代的权威论述由法学家格劳修斯提出。他认为“土地的领主可以通过最高统治权的相关规定征收土地,但是也需要向利益受损人员给予一定的经济补偿。”法国大革命之后,法国的宪法将土地征收的补偿制度写进了法律规范,成为了法国国内必须遵守的一项制度规定。德国魏玛宪法颁布与实施的阶段,德国宪法的制定者为了能够避免出现没有补偿的土地征收现象发生,做了明确的规定,从法律上明确要求土地被征收的同时必须有补偿,这样才能保障土地征收的法律得以适用并被执行。上述的各国通过宪法的强制性要求将土地征收与补偿紧密地结合起来,并且强调土地征收补偿的必要性。后期有部分德国的学者将“土地征收”与“补偿”称之为“唇齿条款”。针对于土地征收与补偿的相关概念,不同的国家都有相关介绍,但是基本上这些概念之间都是大同小异。例如:法国的法学界对土地征收补偿给出的定义是“政府为了公共利益,依据相关法律规定对私人土地的所有权进行变更,从而使之成为国有,同时也给予公平的补偿”。我国现有法律没有针对集体土地的征收补偿给出明确的定义,但是结合我国土地公有制的基本国情,同时参考法国宪法对土地征收补偿给出的相关定义,我国对土地征收补偿的定义可以给出如下:“国家出于公共利益的需要,依据法律规定,将集体土地变更转变成为国有土地,同时给予被征用的集体土地所有者一定的补偿”。

作为整个土地征收体系中的核心,农村集体土地征收补偿制度是一种权利约束机制,同时对于行政相对人来说也是一种保障机制,对于双方来说也是利益协调机制,是关乎土地征收任务顺利完成、公共利益目标顺利实现、保护农民合法权益的重要环节。从权利制约角度,补偿能够限制政府的征地行为,是一种公权力约束,而从保障角度,补偿是对农民生活必须条件的补充,因为农民的配合做出了巨大的牺牲,依据公平正义的法治精神,这种牺牲当然且必须获得补偿。而集体土地征收补偿制度正是这样的权利保障机制。最后从利益协调角度,补偿行为平息了公共利益与私人利益的冲突。

(二)农村集体土地征收补偿的历史沿革

我国土地征用制度开始于共和国成立的初期,由于这个阶段的新中国正处于百业待兴,一场振兴经济的土地改革运动显得势在必行。中央人民政府于1950年颁布《土地改革法》:对地主土地进行没收,对学校、团体、寺院、庙宇、祠堂、教堂等农村土地和其他公地进行强制征收。《城市郊区土地改革条例》同年被施行:那些被征收和没收得来的城市郊区的所有农业土地所有权一律属于国家,市人民政府对其进行管理,并作为耕地分配给当地农民。另外,条例还规定:当因为城市建设或者其他需要,国家需要从农民手中收回耕地时,应该对该土地的耕种农民相应的安置。这里的征收是在土地改革的基础上,通过对土地的公有化,以有偿的方式来施行对私有土地的剥夺,并不是法律上为了公共利益的是实现而进行的征收。《国家建设征用土地办法》是第一部针对土地征收所颁布的行政法,于1953年被颁布,其规定第二条:凡是因为国防工程、文化建设、市政建设、水利工程、交通、铁路、厂矿等需要用到的土地,都可以根据此行政法进行征用。这里的征用大致与我们指的征收意义一致,但是其主要目的不是因为公共利益,而是用于国家建设,另外其征用标的主要包含国有土地、私有土地、集体所有土地。三年土改结束后,基本建立了农民土地所有权制度,可以说,农村土地的私人所有制度并未废除,土地仍然由个人所有,只是由地主变为了农民,1954年《宪法》颁布,其中第13条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件, 实行征用、征收城乡土地及其他生产资料并收归国家所有,这里的征用基本涵盖本文所阐述的土地征收,与其不同的是我们的土地征收范围相对小一些,只限于对农民集体所有土地的征收,因为当时仍然存在私有土地,所以法律中规定的标的主要包含的是除了集体所有土地外的私有土地。

接下来就是社会主义改造,这一运动的展开带来了高级生产合作社的建立,同时也确立了农村土地集体所有权制度。但是从所有权的角度来说这还没有达到现有高度的公有化程度,19583,中央做出了合并小社为大社的决定,此后,人民公社在全国范围内如火如荼地开办起来,人民公社的建立,意味着集体化的扩大,并开始了向全民所有的转化。从此以后农村土地的集体所有思想得到了落实,但是这次改革也并没有要求所有农民都入社,因此,在一定程度上仍然存在私人土地所有权,直到1962年我国中央政府通过并且公布了《农村人民公社工作条例修正草案》才彻底消除了农村私人土地所有权形式。该项草案明确规定了生产队所有的土地,包括了自留山、自留地和宅基地等,并且规定这些土地不允许拿来买卖或者出租,并且在没有得到县级以上的人民委员会审查批准的情况下,任何个人或者单位都不得占用生产队所有的土地。从这也体现出了我国的农村土地属于集体财产,土地也归属于集体,并且由村集体实施统一的运营和使用。只是这个阶段的土地所有权还不属于本文研究的农村土地所有权。1982年我国颁布实施的《城市建设征用土地条例》对集体土地所有权做出了明确的规定,从这个时期开始,我国才开始真正意义上形成了城市国有土地所有制和农村集体土地所有制的格局,此时才真正产生了“土地征用”的概念。具体的法律规定包括1982年《宪法》的规定,1982年国务院公布的《城市建设征用土地条例》的规定,1986年和1998年《土地管理法》的规定此外,还包括1986年制定的《民法通则》,1989年制定的《城市规划法》,1994年制定的《城市房地产管理法》,2001年修改制定的《城市房屋拆迁管理条例》中的相应规定,《宪法》第10条规定:城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有,国家为了公共利益的需要,可以参照我国法律的相关规定对土地实施征用,1982年颁布实施的《市建设征用上地条例》明确规定了“国家出于经济、国防和文化建设、以及社会公用事业需要征用集体所有土地,需要按照本条例进行办理,而且被征用的土地所有权仍然属于国家所有,土地使用单位只具有使用权。”我国政府1986年颁布实施的《土地管理法》沿用了上述的条例,并且在新的法律第2条第3款做出如下明确的规定“国家出于公共利益的需要,可以依法征用集体所有的土地”;第8条规定指出“城市市区的土地应该属于国家所有,而城市郊区与农村的土地除掉法律规定的属于国家所有外的,都属于农民集体所有,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”;第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡()农民集体所有的,由乡()农村集体经济组织经营、管理”。1998年对1986颁布的5土地管理法6进行了修订,修订后的《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡镇村公共设施和公益事业建设依据法律批准并使用农民集体所有土地的情况除外。2004年,全国人大对我国《宪法》做了一定的修正与完善,其中第10条第3款做了如下修正:“国家出于公共利益需求,依照相关法律对土地进行征收和使用,并且给予一定的补偿”。至此土地征收的概念才得以正确确定。从当前我国现实基本国情来看,土地征收过程中的关键问题是妥善处理好政府和公民之间的利益关系,以及由此产生的国家权力及公民权力保护等相关问题,针对这些问题,2007年我国《物权法》的第4条做出了如下的明确规定:“国家、集团和私人的物权,以及其他权利人的物权都是受到我国法律保护的,任何个人和单位都不允许侵犯”;第42条规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,按被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益,此外,《物权法》还就公民对于土地的用益物权作了详细的规定。通过这些规定,明确了被征收人的权利范围,进一步明确了私人产权与公共产权的边界,为有效解决公权与私权的矛盾提供了基本法律依据。

    列举了以上规定,我们看到了改革开放以来我国的农村经济形势变化,但是农村土地所有权从未改变,一直是我国的土地所有权之一,后期出现的宅基地、自留山等也都输农村土地所有权的范畴,不同点在于曾经的人民公社等变成了现在的村民小组,同时,土地的所有权和使用权变成了可分离的,集体成员可以享有土地的使用权。

(三)我国农村集体土地征收补偿的有关法律规定

在我国,对于农村集体土地的征收,其相关的补偿制度主要在《中华人民共和国物权法》、《土地管理法》等相关法律中进行了规定。对集体土地的征收,其相关的补偿制度主要在《土地管理法》中进行了详细规定,该法规为征收补偿制度提供法律依据。与《土地管理法》不同,《物权法》则相对笼统,主要是对原则进行相关规定。上述的法律文件的主要内容,归纳起来主要包含以下几个方面:

首先,从补偿的范围看。法律具体规定了因为土地征收,对农民产生的损失进行补偿的法律程序。与国外相比,我国在对农村集体土地进行征收时,其补偿范围是非常小的,只是对直接损失进行补偿,而其他相关损失和间接损失都不在补偿范围以内。补偿的范围具体来说分为4个方面:青苗补偿费、土地补偿费、地上附着物补偿费、安置补助费。另外,《物权法》中第132条充分肯定了土地承包经营权,规定对土地进行征收必须进行相关补偿,这对我们一元化的补偿模式(即只是对土地所有权进行补偿,忽略土地使用权)的破除及二元化补偿模式的实现起着极其重要的作用,对我国农村集体土地的征收补偿制度的完善起着积极作用。

其次,从补偿标准看。补偿标准是一种定量标准,它是对补偿限度和尺度的定义,与农民的切身利益息息相关。在我们现有的法律中,对补偿标准的确定主要是根据被征收土地原来的土地用途来进行计算的,具体计算方法主要是通过平均年产值的相关倍数来进行计算。《土地管理法》第47条对补偿的具体标准进行了详细规定。

再次,从分配方式和补偿方式看。国家因为土地征收而强加给农民的损失,采取的承担补偿责任的形式叫做补偿方式。在我国,一次性的货币补偿是主要的补偿方式,其中归集体所有的被称为土地补偿费,对于人员的安置也规定了安置补助费,同时也设置了针对地上附着物的相关补偿项目。

最后,从补偿程序看。对农村集体土地的征收,其补偿程序主要包含两个方面:行政补偿程序、争议处理程序。行政补偿程序主要分为方案制定、方案公告和被征地者意见听取三个阶段。针对争议处理程序,法律规定县级以上的人民政府来处理补偿标准的相关纠纷,当协调解决不成功后,则土地征收的批准政府以裁决的方法来进行解决。

二、我国农村集体土地征收补偿存在的问题

(一)农村集体土地征收补偿立法中存在的问题

1、《宪法》对补偿依据没有明确的原则规定

法律原则是贯穿整个法律体系的综合性准则,直接决定了一个法律制度的基本性质和内容以及价值。土地征收补偿原则属于重要的法律原则,不仅明确回答了土地征收过程中国家给予的补偿问题,同时还决定了国家在土地征收过程中弥补相对人损失的程度,因此具有显著的重要性。如此重要的原则需要在我国宪法中具体的体现出来,但是我国2004年颁布实施的《宪法》虽然给出土地征用补偿的相关条款,却是十分抽象和笼统。没有具体的界定就失去了相关宪法保护的基础,这会导致在具体程序中缺少补偿标准,同时也容易造成补偿费过低等相关冲突,因此我国的征地补偿原则必须在宪法中得以明确。

2、《土地管理法》对农村土地征收补偿规定中存在的问题

前文中提到了我国相关法律规定中集体土地的征收补偿范围仅限于直接损失,而不包括间接损失和相关附带损失,相当于法律所界定的“不完全补偿”,同时,由于集体土地的低补偿标准,这种不完全补偿无法真正弥补农民因此产生的损失。这种不完全补偿原则,主要存在两方面的原因,首先是由于我国国家的基本性质,由于我国属于社会主义国家,因此国家的利益要明显高于集体和个人利益,当不同主体的利益发生冲突时,都是强调牺牲个人的利益而成全集体利益,因此导致了我国法律在制定的过程中更加偏向于集体利益的保护而忽略了个人利益。其次,我国建国初期由于国力有限,导致了政府难以承受太高的土地征用补偿,然而随着我国经济的快速发展和综合国力的提升,加上公民个人对自身利益的诉求也在不断提高,原来的低价补偿已经很难适应当前的国情需要,国家和个人都需要更加民主、公平的土地征用补偿原则。

3、其他有关法律对农村土地征收补偿规定中存在的问题

就《土地管理法》的规定而言根据被征收土地前三年平均年产值的倍数来计算补偿费,是不合理的。这一点主要表现在三个方面:第一,不能体现土地的真正价值。在市场经济条件下,土地价格由区位、供求关系、土地沃度共同决定,而区位占主导地位,即土地价格主要由区位决定,但在我国并非用区位决定而是以渥度衡量,无法体现土地的真正价值,第二是政府的裁量权过于自由,这样的结果就是权力的滥用,因为土地管理法规定政府可以选择的补偿在130倍之间,也就是说政府有20倍的自由裁量权,将其换算成补偿费显然不是一笔小数目。而在实践中,政府也常常利用“倍数的不确定性”,故意压低补偿费标准,损害失地农民的合法权益;第三是补偿费过低,按照当前我国土地的农业产量,平均年产值是非常有限的,因此农民获得的补偿费实际很少,根本无法维持正常的生活水平。

(二)土地征用补偿程序不合法

在现实中存在大量的土地征用补偿程序不合法的问题,首先是土地调查与评估并不完善,调查时征收程序的基础和开始,缺少这一环节就不能了解和确定征收的对象,从而也就不能实现土地征收的目的,但在实践中,这样关键的环节只有简单的规定明显是不足的,而评估制度则是后期补偿的依据,如果没有较严格的评估制度就无法公正公平的进行补偿程序,目前我国有关补偿是按照土地的原用途根据平均年产值进行的,而有关产值的确定,却由有关行政机关负责,这对相对人而言就是不公平的,更进一步,以产值为标准确定补偿数额本身也是值得探讨的,因此,有必要确立更加市场化和中立化的土地价值评估程序,以促进和保证征收补偿的公正与顺利进行。

第二个弊端体现在公告、听证等程序设计不合理,流于形式。在我国农村,土地征收程序属于自治程序,补偿程序属于事后程序,这两点决定了其内容上针对性的缺乏,而只是一种笼统的告知,在对象上又具有概括性,不论是被征收土地的农民或农民集体还是社会公众都无法通过征地公告了解征地决策与公共利益之间的关联信息,农村集体土地征收审批通过与否取决于有审批权的政府部门,即使真正召集了听证,听证会的代表遴选的科学性和公正性,代表意见的代表性和畅通性本身也缺乏刚性制约。

第三,被征地农民参与程度不够,其合法权益得不到有效保障,因为被征地的农民所拥有的只是承包经营权,对财产权利没有太大的绝对权利,这就导致在这过程中农民没有实质的影响,而农村经济组织与政府部门属于上下级隶属关系,更加无法为农民据理力争,在征地的程序上,农民没有参与权、知情权和申诉权是导致征地过程中农民合法权益被侵犯的又一大原因,这直接导致了征地过程中的大量纠纷产生和失地农民聚集上访的现象出现。

(三)征地补偿标准不合理

怎么确定土地征收的补偿范围,怎么对补偿范围划定其界限是一个国家在其土地征收过程中怎样实行补偿的补偿原则问题。在我国,农村集体土地的征收补偿采用的是有限补偿原则,这种补偿既不是完全性的,更不是公平性的,并没有充分的考虑到土地的潜在价值和机会收益,对土地的社会保障和生产资料保障的这两重功能没有充分考虑,是一种极不合理的补偿原则。

(四)征地补偿费用被占用、发放不及时

    土地征收的补偿费用属于农民集体经济组织;土地上的各种附着物以及青苗的补偿费用根据具体的所有者情况确定归属,而农村集体经济组织安置相关人员的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费可以发放给安置人员本人,也可以在取得本人同意后用来为被安置人员购买保险,我国的《土地管理法》中第49条规定:农村集体经济组织如果有土地被征收并收到相应补偿费用,那么就应该在补偿费用的使用上接受全体成员的监督,收支情况要进行公布,不得侵占或挪用补偿费用其他相关费用,在实际的土地征收中,土地补偿费、安置补助费,被征地单位所有的,应当由相应的被征地单位集中进行管理,在银行设置专户进行储存,在使用过程中要接受乡级及以上级别的人民政府监督,其中被征地单位用于安排由于征地而导致的剩余劳动力就业、补助无法就业人员以及发展生产的,严禁发给个人或者移作他用

(五)缺乏征收补偿正当的法律程序

土地征收的行政行为需要依据严格的法律程序,行政行为是否合法是获得公正行为有效性的重要前提,指的是土地征收的主体需要严格按照国家规定的各项法律法规程序才能履行相应的行政权力和职能。我国现有的各项法律法规对我国农村地区的集体土地征收行政行为做了一系列明确的规定,然而也还存在着一些不够完善的地方,主要有以下几点:(1)被征地的农村缺乏在土地征收过程中表述自身利益诉求和自己意见的机会和有效的渠道。我国当前土地征用程序从最初的建设单位申请立项开始,然后选址论证,并委托有关设计部门进行设计规划,再到征地行为的具体实施,从这个流程可以看出,虽然土地征收过程中牵涉了很多的利益主体,但是却唯独缺乏与征地行为息息相关的农民主体。村委会作为农民代表参与到土地征收程序中去,但是却很容易发生“代言人偏差”的现象,而且农村个体还是位于村集体的覆盖之下,缺乏个体性和独立性,没有找到独立自主地表达自身意愿的有效途径;(2)被征地农民没有参与讨论和制定土地征收补偿标准的机会。虽然我国的《土地管理法》第48条明确规定了,在征地补偿的方案落实后,当地的人民政府需要公告出去并且要听取被征地农民集体经济组织和农民的意见,然而,在实际的土地征收补偿过程中,土地征收补偿费用的相关标准却是由征地主管部门决定的,即使公告了补偿标准,执行了听证制度,但是仍然会因为缺乏实质性的操作规范而使得听证反馈意见和监督机制形同虚设,被征地农民的切身利益诉求还是极少得到反映;(3)被征地农村的意见很难产生积极的反馈效果,我国《土地管理法实施条例》第25条规定:对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施,从这条规定可以看出我国的土地征收属于“极度的”强制性征收行为,并不像国外实行的“温和的”强制性征收,在土地征收补偿过程中发生了争议,关于政府审批、土地征收和补偿的相关争议行为最终的裁决还是取决于政府,这显然成了自家人审判自家人的一种行为,明显有悖于现代依法行政的相关精神和制度要求。

三、农村集体土地征收补偿问题存在的原因分析

(一)理论根源

1、土地征收行为的法律界定

无论是我国的土地征收还是其他私有制国家,土地征收都呈现出了国家强制性、公共利益目的性、法定程序性和补偿性等相关特征,美国的土地征收有“强制土地征收”和“有偿土地征收”两种形式,在英国,土地征收有强制征收或者强制购买两种形式,法国的表述形式为“公用征收”,德国的表述形式为“公益征收”,而日本则表述为“土地征用”,加拿大和我国的台湾地区都将其表述为“土地征收”。在部分私有制国家和地区,土地征收一般都被表述为“国家为了服务于公共利益依据相关的法律法规,强制性地取得私人土地的相关权利,同时也给予其一定的补偿,体现的是公权力对私人财产实施的一种权利割让行为。”

2、公共利益的界定

    长期以来,国内外无数法律界人士一直在为将公共利益的含义界定清楚而不懈努力,虽然也取得不少成果,但要清晰地界定公共利益却不是一件易事。如王利民教授就认为,因为公共利益本身具有概念宽泛性、内容发展性、开放性、不确定性、层次复杂性的特点等原因,因此要想在物权法中对公共利益的内容做出明确界定,十分困难而且难以操作。[1]

    但是也有人认为:“可以在法律上将拆迁区分为公益性拆迁和商业性拆迁对于公益性拆迁,国家应当制定严格的征用程序和拆迁补偿安置程序并进行严格地执行;对于商业性拆迁,开发商和被拆迁人之间应该是平等的民事法律关系,应当对如何确立拆迁补偿的金额、期限、安置方案等在平等协商的基础上进行协商,由双方最终协商一致确定,而行政部门应做好土地利用的管理和城市规划工作,而不应过多介入属于司法调整的领域。[2]这种看法看似很合理,但具有缺陷而且很难操作,因为在实践中,“商业性拆迁”并不纯粹,不但包含了私人利益,而且也包含公共利益,或许正因为不敢肯定其中不包含公共利益,所以使用“商业拆迁”而非“私益性拆迁”的表述方式。[3]例如,我国香港特别行政区政府建设的香港中环填海第三期计划本属于为实现公共利益的项目,涉及到需要拆迁属于国有的香港皇后码头,但由于一些对该幅土地不享有任何财产权利的抗议者对拆迁的干预,最终导致填海工程被拖延2个月以上。因此,即便在理论上穷尽能力也许能够将公共利益与私益清晰的划分,但在实践中完全分割公益和私益显然不可能。此外,公共利益不仅仅是学术性概念,还是政策性概念,因此,它的清晰程度不仅取决于学理逻辑,还取决于国家的政策需要。但是,国家政策也随着国家在不同时期的社会经济发展需求的不断完善,而在不断的发生变化。公共利益与政府的自由裁量权具有此消彼长的关系,当公共利益概念清晰一些或者其涵盖面小一些,就会导致政府的自由裁量的空间就小一些,政府运用征地手段促进某些既含有公共利益又含有私人利益的建设项目的可能性就小一些,私人利益与个体利益就能获得更好的保护;相反如果公共利益的概念模糊一些,政府拥有的自由裁量权的空间就会大一些,公共利益建设项目或者既含有公共利益又含有私人利益的建设项目就会得到建设,但个体利益受到损害的可能性就大一些。因此,在现有条件下要明确界定公共利益恐怕很难,因为公共利益概念和内容及外延本身就具有不确定性或者说是开放性,决定了它在不同时期因为一个国家的国情的不同而承载着不同的内容,而且,又可能因为观察者不同或者观察者看问题的角度不同,公共利益的边界和内涵呈现很大的不同。因此,目前学界更多地倾向于运用比较宏大的价值分析和逻辑判断对公共利益进行的法律界定和研究,可能最终对公共利益的特征和界定的方式或者很空泛,或者很抽象,抑或很模糊导致具体的可操作性不强。[4]

(二)经济根源

    我国的民事主体主要包含了法人、自然人,以及非法人组织等,我国的民法通则做出明确的规定,法人主要包括了机关法人、企业法人、事业单位法人,以及社会团体法人等等;集体经济组织形式显然不属于上述的任何一类法人。那么我国的集体经济是否是非法人组织中的一种呢?根据我国的法律规定,非法人组织指的是那些不具有法人资格,但是却能够以自己的名义开展各种社会活动的组织。非法人组织具有以下几点重要的特征:首先,非法人组织也属于一种组织体;其次,非法人组织也同样具有民事权利和行为能力;最后,非法人组织不能承担民事责任,这也是非法人组织的最具个性的特点,然而集体经济组织却需要承担一定的民事责任,由此可见,集体经济组织同样也并不属于非法人组织的社会团体。一方面,我国的法律很多都讲农村集体经济组织划分为集体土地的权利人;另一方面,在我国的民事主体分类中却没有将集体经济组织划分为任何一种类型之一。显然,这样的结局就是造成了我国农村土地征收与补偿在设计和理论探讨方面都出现了很大的难题,而当前的土地征收补偿实践过程中却有意地避免了这个难题,将村委会指定为集体土地的所有权代表。

(三)制度根源

    农村土地物权制度存在很大的缺陷,我们国家的物权法制度发端于清末的法律改革运动,继承大陆法系的物权理论体系和内容,也就是所谓的传统物权理论,传统物权理论沿袭了大陆法系的绝对所有权观念,以解决财产所有权的归属为出发点和最终目标,整个物权法理论的原理和规则均贯穿着所有权绝对的观点,在传统物权理论中,为了解决财产的利用关系,所有权被分为:占有、使用、收益和处分四项权能,这四项权能既能与所有权合为一体,在一定条件下,除了处分权之外,其他三项可以从所有权中分离出去,单独成立某一项物权,这种物权理论在大陆法系国家运行几百年始终富有生命力,其原因是大陆法系国家以私有制为基础,以个人主义为本位,物权法律制度首先或者说最重要需要保障的就是所有者的所有权,在此基础上才解决财产的利用关系,在私有制的前提下,当土地所有者不能亲自占有其土地,而是将其交给他人利用时,才会产生土地利用关系问题,即土地和土地所有者分开,才会产生土地利用问题。

(四)法治根源

    法律原则指的是法律体系当中具有稳定性和综合性的各项准则与原理,法律原则决定了法律制度的基本内容、性质和价格取向,因此,重要的法律原则都会在一个国家的《宪法》中做出明确的规定。土地征收补偿原则也属于重要的法律原则之一,不仅要明确土地征收的过程中实施的各项制度规定,同时也要明确指出国家做出的各项补偿,还决定这些补偿相对于人遭受的损失程度,因此具有非常重要的作用。因此,有必要在《宪法》当中对土地征收补偿做出明确的规定。虽然我国在2004年颁布的《宪法》对土地征收补偿做出了相关的规定,但是却比较抽象和笼统,甚至这些条款还缺少了土地征收补偿原则的相关界定,因此也导致了该项原则失去了我国宪法保护。由于我国《宪法》缺失了土地征收补偿原则,因此在具体的土地征收补偿方面也缺乏了相应的补偿标准约束,使得很多地方出现了补偿费用过低而引起各种矛盾。因此,我国《宪法》需要针对土地征收补偿原则做出更加明确、合理、规范和具体的规定。

四、完善农村集体土地征收补偿的对策建议

(一)完善立法规定

首先,应该将土地征收补偿的原则在《宪法》中进行明确,这个原则作为相关补偿制度的基础,直接决定政府对被征地者进行损失补偿的程度。由于其重要性,所以应在《宪法》中写入相关条款。我国目前在土地征收补偿中执行的是不完成补偿的原则,但这个原则在当前的社会、经济环境下已经不能够充分保障公民的合法权益,应该采取更为公正、合理的原则来确保被征收人的利益得到有效补偿。而将公平补偿作为征地补偿的基本原则也已经是一个世纪通用的做法。美国就在其《宪法》中规定:“私人财产因公用目的而被使用,必须是在获得公平补偿的基础上进行的”,这就显示,美国的各级政府如需行使征地权,就必须给予公平的征地补偿,可以看出,美国的征地补偿已经采取了公平补偿的原则。而德国的《基本法》中也有相关规定:“公共利益起见,财产可以征收、征收补偿之确立,应就公共利益与当事人利益为公平之衡量。”由此可见,德国釆取的也是公平补偿原则。此外,韩国以及我国台湾地区釆取的也是该原则。因此,将公平补偿作为我国集体土地征收补偿的基本原则是符合世界通行做法的。

(二)科学界定公共利益原则

    土地征收制度与土地征收补偿制度存在辩证统一关系。土地征收是补偿的逻辑前提,没有土地征收,土地征收补偿没有存在的必要;补偿则是土地征收用以证明其正当性的根本依据、基础,没有补偿土地征收也无法存在。在整个土地征收及其补偿体系中,土地征收直接的前提就是公共利益,而征收补偿的一个间接前提,所以说,界定公共利益是非常有必要的。如果能对公共利益的含义清楚的界定,那么公共利益作为前提对征收的制约作用就能够得到充分发挥。[5]可见,界定公共利益是第一个步骤,通过界定可以明确对土地征收的目的是不是和公共利益一致,这可以决定后续的工作是不是可以继续开展,能够有效避免土地征收权被政府滥用;土地征收是第二步骤,国家通过牺牲部分私人利益实现公共利益;第三步骤是国家补偿,可以有效的保护被土地征收主体的利益,对第二环节造成的牺牲进行补救。关于第二步骤的土地征收,只要第一步骤即项目符合公共利益,第二步骤是必然实现的,因此笔者认为在整个土地征收补偿体系中,为更好的维护被征收主体的合法权益,须从第一步骤和第三步骤着眼完善。但目前国内从事土地征收及其补偿研究的学者大部分更多的关注如何清晰地界定公共利益,而对补偿的合理性关注得较少。而关于公共利益,如前所述,其不仅是个学理上的问题,还是一个政策上的问题,而且国内外也缺乏清晰界定公共利益范畴的成功先例,即便耗费大量的时间精力去研究,也不太可能在短期内实现不损害公共利益的前提下去维护私人财产权益的目标。此外,还可以观察国外一些国家对公共利益的界定,实现方式不外乎理论概括与类型化列举。关于类型化列举,无论是少量列举还是大量列举,虽然方便理解,但是很难周延地涵盖公共利益的范畴,列举类型庞大时,对公共利益前提的学习、查询、研究都会产生困难;而且有些类型,如私立学校、私立医院、矿业、石油管道等,是否属于真正的公共利益范畴,无法得出确切的答案。因此,在通过程序限制及概括加列举的方式界定公共利益的方法外,可将注意力放在如何更好的给予被土地征收农民合理的补偿上能够更好地维护私人利益又不损害公共利益。比如“美国宪法第五修正案的规定对征收有两个要求。第一个要求是公用的要求。但实际上,公用一词长期以来被界定得如此宽泛,因而几乎不再是什么屏障、对何者构成征收这一问题的决定权大部分都被赋予了立法机关……以至于在关于征收条款的大量评论中,竟没有一篇讨论公用的问题。评论者关心的是第二个问题,即补偿问题。”[6]

    综上所述,虽然公共利益在限制土地征收上具有低效性,但还是应该通过概括加列举的方式对公共利益作一个相对清晰但涵盖范围较宽的界定;但也基于公共利益的开放性,无法将公共利益的内涵固定化,因此为确保征收主体滥用公共利益,应确定公平补偿原则,提高土地征收补偿标准,甚至可以考虑将土地增值收益也补偿给被土地征收主体,以力图将公共利益概念界定不清而导致权利寻租、损害被征收集体及其成员的财产利益的风险降至最低。最终无须通过牺牲公益维护私益,也不必牺牲私益维护公益,有望实现公益与私益的平衡。

(三)扩大征地补偿范围

1、将被征地农民的间接损失纳入征地补偿范围

    在进行补偿时,应该考虑由于征地而导致的邻地损失、残余地损失以及其他一些相关必要费用。在集体土地征收过程中,如果不是全部征收,那么剩下的土地就会因为土地利用率下降或者规模经济效果丧失等原因遭受一定损失,这就是残余地损失。残余地损失在现实中是确实存在的,应该纳入补偿的计算范围之内,而且也是可以进行计算的。同理,土地征收也会给邻地造成一定损失。而由于土地被征收导致建筑物拆迁而产生的租金损失和搬迁费用,如果发生维权还会产生相应费用,这些都是习惯必要费用的范围。

2、细化土地承包经营权损失的补偿规定

    农村土地占有权包括:农业用地占有权、农民宅基地占有权、农村建设用地占有权、农村邻地占有权。农业用地占有权是农民利用村农民集体所有的农业用地的物权,是农民在占有村农民集体所有的农业用地的基础上,以占有、使用、收益、处分或其他允许的方式实现的直接支配农业用地的权利,农民的生活来源和生存保障的主要权利,土地征收后,失去这项权利的农民应该得到与此项权利能提供给他们的各项利益差不多一致的补偿。农民宅基地占有权类似于宅基地使用权,指的是依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权利用该土地建造住宅及其附属设施。是保障农民有居住住所的权利,对土地进行征收导致该项权利灭失的,也应该给予补偿。农村建设用地占有权的补偿不在农村土地征收补偿制度的范围内,因此在这里对这项权利的补偿不予讨论,对其的补偿也不列入农村土地征收补偿的范围。农地相邻占有权指的是:基于土地的相邻关系而拥有的利用他人土地进行通行、采光各项便利的权利。征地如果造成剩余地块的相邻占有利益灭失,也应该给予补偿。综上所述,征地补偿的对象应该包括:上地所有权、土地承包经营权、土地相邻占有权三项。根据权利对补偿项目进行的划分,由于权力主体事先已经确定好,因此补偿的针对性也就大大加强,补偿落到实处的可能性大大增强。

(四)我国农村土地征收补偿制度程序法上的完善

    由于我国土地征收补偿程序存在的问题,造成了政府可以随意征地、随意补偿的现象,农民的权益受到了极大的侵害。因此笔者认为,应尽快完善相关程序立法,在专门的法律、法规中对集体土地征收补偿程序作出明确、具体、集中的规定。例如:可以尽快出台《集体土地征收与补偿条例》,并对补偿程序作出专章规定,使集体土地征收补偿程序切实做到有迹可循、有法可依。第二就是要纳入司法救济,将土地征收补偿纠纷归入到法院受理范围,打开司法救济的渠道,为农民维权提供便利。因为如前文所述,司法救济是法制国家的基本原则,而我国目前把土地征收争议排除在司法范围之外是不符合原则的,而土地征收作为具体的行政行为,集体土地的补偿也就是一种行政补偿行为,而法院应该受理有关行政补偿的案件,同时根据我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关规定,被征收人对房屋征收决定不服的,可以选择复议也可以选择通过诉讼方式来解决争议。同理可言,集体土地征收补偿产生的纠纷也应该纳入诉讼受理范围。最后,目前大多数国家如美国、德国都已经将征地补偿的相关司法救济条款写进了法律。

(五)完善土地征收补偿纠纷的救济渠道

在土地征收的冲突中,农民属于弱势群体,政府起着主导型作用,如果有双方自行解决争议就会是使农民权益受到极大的侵害,这时需要对公权力的制约,保障人权在此时显得尤为重要,在任何社会成员为享有社会所许可的正当权益,促进自身地位、境遇之改进而进行争斗,而又倍感孤独无助时,司法是维护正义的最后一道防线。司法救济即解决如何在权利遭受侵害之后通过法律的最后救济来获得补偿并保障这些补偿能够给受损者带来某种心理上的安慰。使已经得到认可和承认的权益在相关法律规定的范围内得到有效保障,将争议解决通过人民法院来实现,用诉讼的形式介入争议,这会非常有利于争议解决,也会对公民合法权利的保障起到很好的作用。这一意义体现在以下几个方面:首先能够为争议提供一个对话机制,给双方公正的额交涉机会,促成双方达成交易,但整个诉讼的过程,也是对话与交流的过程,双方可以以诉讼程序作为平台进行诉前所不能进行或未能进行的交流,对于争议案件,还可在法官的主持下进行直接的协商。其次,法院在目前的社会体制中是高度独立,对于解决争议和保障权利的目的来说,法院并不会受制于任何一方的利益驱动,法官在理论上会根据法律规定和自己的相关职业知识来做出公正的裁决,这种裁决更容易同时被双方认可,也能够为那些利益有所损失的公民提供更合理的救济。再次,目前人民法院的判决是具有一定的终局意义的,这可以促进彻底解决争议。从法律角度来说,法院一旦对争议做出判决并生效,就是一个相对终局的结果,不得再次通过法律手段来提及。这一功能是其他解决方式不能实现的,所以说通过诉讼程序来解决争议具有现实意义,不仅有利于解决争议,对社会稳定和谐发展都是有促进作用的。

目前我国针对在农村土地征收过程中出现的争议而进行的司法救济还不够完善,还需要进行几个方面的补充:第一,应该引入违宪审查这一制度,具体可以效仿法国,人民法院在我国目前的诉讼制度中引入之一制度还面临着很多实际操作问题,但仍然可以先在司法审查程序中进行尝试引入,通过这种制度的引入可以让相关的司法主体对于农村土地征收的执行过程中进行相应的审查,通过判定具体的征收行为是否符合我国宪法和相关其他法律来判定这个行为是否合理,合理的予以支持,不合理的就应该及时整改并取消。第二,司法独立应该得到高度保障,法官应该只忠于法律,而不受其他任何因素影响,所有的判决都要依据法律进行,根据法官自己的专业知识和实际情况来比照法律规定,即不受政府也不受其他公民影响。第三,应该充分发挥行政诉讼的作用,扩大适用的范围。我国目前的行政复议还局限在行政主体的内部开展,不能够很好的发挥作用,应该创造更多条件让行政复议更多的转化为行政诉讼;同时,应该扩大公益诉讼所对应的主体范围,目前一般的诉讼还局限于直接利害关系人或者行政相对人,应打破这种局限,最终实现每一个公民或者社会组织为了维护自己的合法权益都有权利提出公益诉讼,而由于此类诉讼的公益性和主体的特殊性,应该配套更便利的诉讼程序、降低相关的诉讼费用,减少诉讼成本。第四,对于涉及土地征收争议的诉讼案件应该开辟快速、便捷通道,优先进行审查,同时对于主审的法官也应该给予更大的调查、取证权,当然这种权利要符合其职位职责,提倡法官到实地进行调查,下乡入户。

总之,在一个强调民主、公平的社会里,失地农民为国家的建设付出的代价是巨大的,这很大的程度归因于我国目前集体土地征收补偿制度的不完善。其中,与失地农民的利益联系最密切的是补偿的范围、标准及救济的程序等。目前我国的征地补偿范围只有补偿财产所有权,忽视了土地上承载的其他权利,如土地承包经营权、宅基地使用权等。从物权的角度观察,国家通过征地的方式取得了集体土地所有权,是属于继受取得,在土地所有权上原本就设立的上述用益物权,因此,基于公平的理念,及更好的保障失地农民的利益,应该作一项独立的权利予以补偿。即使是现在,有关征地的纠纷仍然频繁发生,本质上失地农民反抗的不是征地本身,是过低的补偿标准。无论是产值倍数标准亦或是在推行的征地综合地价标准,都无法真正的反映被征地及其上权利的真正价值。此外,征地纠纷的频繁发生,甚至发生流血事件,还有一个原因在于,在整个征地补偿过程中,政府完全占据主导性,失地农民缺乏前置性参与、协商的权利,批准征地的人民政府对征地补偿争议的裁决为最终裁决更是封死了失地农民寻求独立公正的司法机关救济的道路。因此,在征地补偿过程中,应该在补偿上赋予失地农民平等对话、协商的权利,完善我国的征地补偿制度,合理地扩大范围、提高补偿标准、完善救济程序等,以更好的维护失地农民的利益!

 

参 考 文 献

[1] 洪朝辉:《论中国农民土地财产权利的贫困》,载法大民商经济法律网,2013 1 20 日。

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[3] 赵华祥:《我国土地征收制度研究》,载《科技向导》,2010 年第 2 期。

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[7] 高景芳、赵宗更:《行政补偿制度研究》,天津大学出版社,2010年版。

[9] 沈开举:《征收、征用与补偿》,法律出版社 2010 年版,袁曙宏所做的序。

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[13] 韩大元:《宪法文本中“公共利益”的规范分析》,载《法学评论》2010年第 1期。

[14] 林凌:《中国农民对城市化的贡献》,载《光明日报》,2012 1 17 日第 10 版。

[17] 王兴运:《土地征收补偿制度研究》,载《中国法学》,2006 年第 3 期。



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李志强等:《化解拆迁矛盾促进城市发展:西安市中级人民法院“城市房屋拆迁及‘城中村’改造法律适用问题研讨会”综述》,载康宝奇主编:《城市房屋拆迁及“城中村”改造的法律适用》,人民法院出版社,2012 年版,第23 页。

      高景芳、赵宗更:《行政补偿制度研究》,天津大学出版社,2010 年版,第 208 -209 页。

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韩大元:《宪法文本中“公共利益”的规范分析》,载《法学评论》,2010 年第 1 期。

⑥沈开举:《征收、征用与补偿》,法律出版社,2011 年版,袁曙宏所做的序。

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